海巡季刊第107期

然而，風災期間各直轄市與縣（市）政府依 據《災防法》第 31 條第 1 項第 2 款劃定警戒區 域，並以各級政府名義限制或禁止人民進入 或命其離去，違法者可處新臺幣 5 萬元以上 25 萬元以下之罰鍰。前述規範之執行與處罰之分 工，依據最高行政法院實務判決，維持由轄區 海巡人員開立舉發單後，函送基隆市政府裁處 罰鍰案之合法性 1 ，審視該判決之焦點，並未 斟酌於執行管制人員身分之合適性，不無可討 論之處。 由於海巡機關於缺乏組織法上及《災防 法》之授權下，所執行之管制行為均可能成為 不具管轄權之無權行為。在實務運作上，海巡 人員所執行的開立勸導單，可能歸為無須法律 依據之行政指導；違規舉發行為，可能歸類為 行政處分前階段之觀念通知；而舉發前蒐集民 眾姓名等個人資料，可能也歸為是人民自願配 合行為或是《海岸巡防法》（以下簡稱《海巡 法》）第 5 條準用《警察職權行使法》之執法 依據或《行政罰法》第 34 條第 1 項第 4 款要求 確認身分，茲據為日後主管機關告發之依據。 為釐清風災期間警戒區域管制及執行《災防 法》時之分工與指揮，乃至如何健全海巡機關 於風災期間執行警戒區域管制之地位，不無探 究必要。 貳、 《災防法》警戒區域管制之權限 劃分 一、《災防法》上風災管轄分配 （一）災害防救事項之自治性質 依據《憲法》第 111 條規定 2 ，「其事務有 全國一致之性質者屬於中央，有全省一致之性 質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣。遇有爭 議時，由立法院解決之」，即是將均權制度入 憲化，進而成為我國中央與地方權限劃分之 依據。 依據《災防法》第 4 條規定，本法在中央 之主管機關為「內政部」；在直轄市為直轄市 政府；在縣（市）為縣（市）政府。如是混合 中央政府與地方政府的規定方式是為「立法慣 例」，尚無法從如是規定判斷中央事項、委辦 事項或自治事項 3 。從《災防法》的「中央立 法，地方規劃及執行」的模式尚難確定其性 質，然在依據《憲法》第 118 條及《憲法增修 條文》第 9 條第 1 項制定之《地方制度法》中對 於「災害防救」之定位，依據《地方制度法》 第 18 條第 11 款公共安全事項中的直轄市災害防 救之規劃及執行、第 19 條第 11 款公共安全事 項中的縣（市）災害防救之規劃及執行、第 20 條第 7 款公共安全事項中的鄉（鎮、市）災害 防救之規劃及執行，災害防救即屬自治事項， 1. 最高行政法院 97 年裁字第 1485 號裁定上訴駁回，上訴人於 93 年 8 月因違反《災防法》第 31 條，而由轄區海巡人 員開立舉發單後，函送基隆市政府處以新臺幣 5 萬元罰鍰案，維持原判決（臺北高等行政法院 96 年簡字第 288 號 判決，民國 96 年 7 月 17 日）。 2. 除第 107 條、第 108 條、第 109 條及第 110 條列舉事項外，如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬 於中央，有全省一致之性質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣。遇有爭議時，由立法院解決之。 3. 蔡秀卿（ 2003 ），《地方自治法理論》，學林文化出版，頁 122 。 48 CGA Discussion Cloud CGA 季刊 交流雲